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唐大杰:抑制消费升级的消费税,应及早立法规范

发布时间:2019-11-05 21:43:13

文|唐大姐(易赛企业研究所研究室主任、武汉大学财税法律研究中心客座研究员)

作者关于土地增值税立法的文章(界面新闻“土地增值税是立法还是取消?””)引起了朋友们的怀疑:你反对税法吗?不,我双手支持税法。税法的初衷是税收必须得到人民的认可,财政扩张应该受到法律程序的限制,税法是社会主义民主和法治的具体体现。

在现行税制下,消费税被视为一种反复无常的税种,应尽快立法。

1994年征收的消费税是对特定消费品征收的一种税,但一个税种下有16个子税。16个子税可分为五类:①特殊商品,如烟、酒、鞭炮烟花、电池、油漆等。,过度消费会对人类健康、社会秩序和生态环境造成危害。(二)高档化妆品、高尔夫球和工具、高档手表等奢侈品或非必需品。(3)高能耗和高档消费品,如汽车、游艇等。④属于不可再生或不可替代的石油消费品,如木质一次性筷子、实木地板、成品油等。(五)卷烟、成品油等具有一定金融意义的消费品。(详情见下文附件)。

除了收入再分配和增加财政收入,消费税还有一个特殊的目的——正确引导消费和抑制超前消费。引导消费意味着人们普遍认为不健康和不健康的消费,如香烟、酒精、鞭炮和烟花,应该“禁止征税”。抑制过度消费是政府基于道德标准和公共利益的“强制关怀”,以达到引导合理消费、提倡节俭和节约的目的。例如,1988年9月22日,国务院颁布了《中华人民共和国宴会税暂行条例》,对餐饮征税,以遏制宴会消费中的“铺张浪费”。宴会税于2008年1月15日正式暂停。

消费税自2009年以来大幅增长,当年达到惊人的85.39%,2017年达到1036.8亿元(国内消费税,下同)。今年上半年,国内消费税收入达到8471亿元,位居第三(前两项是国内增值税和企业所得税),同比增长23.3%,增速远远高于其他税种(新征收的环保税除外)。消费税是国家财政收入的重要来源。在涉及16种产品的各个行业中,消费税收入差别很大。根据《税务年鉴》的数据,2017年国内消费税的主要收入来自三大类:卷烟、成品油和汽车。这三类(卷烟制造和批发相结合后)占消费税总收入的96%,而酒精消费税占2.62%,其他11项仅占1.15%。仅就数量而言,除香烟、石油、汽车和酒精之外的11种消费税对财政收入的贡献微不足道。

25年消费税被认为存在标准落后、影响消费升级、双重征税和监管措施重叠等问题。

1994年,政府认为肥皂消费量很高。曾经,政府征收肥皂消费税(税率为17%),直到2001年才开始征收。现在看来有点荒谬。原国家税务总局税务研究所所长刘佐认为,高档和奢侈品及服务的定义不应固定,而应随着经济发展、人民生活水平提高、消费结构变化和税制改革适时调整。随着中国进入一个新时代,国民消费水平全面提升,当年被认定为高消费和奢侈品的标准已经不适应当前形势。高档化妆品、奢侈品、珠宝首饰不再是遥不可及的商品,也不是需要受到道德谴责的不当消费行为。特别是,汽车消费已经成为城市家庭常见的消费产品。消费税旨在抑制汽车消费与经济发展和消费升级的矛盾。党的第十九次代表大会报告指出,新时期的主要社会矛盾是“人民对更好生活日益增长的需求与发展不平衡和不充分之间的矛盾”。抑制消费升级显然违背了国家发展的要求。

在计算增值税时,消费税也成为双重征税的一个因素。消费税是内税,增值税是外税。含税应税消费品价格包括消费税和增值税。在计算增值税产品税时,只有增值税被排除在不含税价格之外,而消费税仍然被包括在内,从而造成了计算增值税时的双重征税问题。

当消费税被用作消费监管税时,它与其他行政监管手段相重叠,如限制汽车购买、限制旅行和排放标准,并有单独的购置税。政策叠加增加了消费者的负担,使政策决策更加复杂和困难。政策制定者很难澄清哪些措施有效,哪些措施无效,也很难判断在政策修订中应发挥何种政策作用。

消费税试图抑制消费,结果可能抑制经济发展。以汽车产业为例,各大工业化国家都在大力发展汽车产业,推动钢铁、设备制造、精密仪器设备、基础材料、人工智能、汽车服务、物流、消费金融等众多相关产业的发展。据统计,2018年中国汽车工业总产值将占国内生产总值的7%。一些专家估计,汽车及相关产业的总产值将至少占国内生产总值的30%(李万里,2018新能源汽车蓝皮书)。汽车工业是当之无愧的国家支柱产业。无论消费税有多有效,从消费税的目的来看,抑制汽车消费显然不利于经济发展和社会繁荣。当然,政府也会因为消费下降而减少财政收入。

抑制消费的另一个副作用是消费者行为的转移。国内消费者消费的高档化妆品和奢侈品大部分是在海外购买的。智言咨询(Zhiyan Consulting)2017年发布的一份研究报告显示,近年来,中国消费者购买了全球近一半的奢侈品,其中大部分消费在海外。2015年,中国海外旅游消费达到1045亿美元(年均增长16.5%),中国游客海外人均消费居世界首位。这不仅是税源的损失,也是中国零售业的直接损失。

对生产者征收消费税以抑制消费的效果可能并不明显。一些学者的研究表明,提高成品油消费税在短期内对成品油供应有明显的抑制作用,但长期效果不明显。对成品油的需求也有一定的抑制作用,这主要体现在企业消费者需求的下降上,但对居民汽油消费的抑制作用相对较弱(尹音频,张颖,孟莹莹,税务研究,2015年1月)。

消费税方面最大的争议是“45天三调成品油消费税事件”。成品油消费税是指对汽油、柴油、石脑油、溶剂油、航空煤油、润滑油和燃料油等7种成品油征收的消费税。1994年出台时,税率为无铅汽油每升0.2元,含铅汽油每升0.1元。在接下来的21年里有四次增长,第一次是在2009年大幅增长了4倍和7倍。然而,最有争议的问题是在2014年11月28日、12月12日和2015年1月13日之后的45天内,将成品油消费税上调三次。十八届三中全会决定提出税法实施原则后,相关部门频繁随意调整成品油消费税被公众视为“任性的权力”,直接挑战税法的重要性。成品油消费税年收入达到3625亿元,占消费税总收入的35%。无铅汽油三次累计增长52%(从1元/升到1.52元/升),对财政收入贡献很大。

消费税大多只在生产过程中征收,隐藏在价格中。虽然它涉及公共消费的所有方面,也是构成消费品价格的成本之一,但消费者通常不知道这种税的存在。此外,由于没有法定消费税,是增加还是减少由政府部门决定,财政“故意”扩张自然会发生。

税法的基本原则是,如果没有相应的法律作为依据,政府就不能征税,公民也没有纳税义务。征税主体必须依照法律规定征税;纳税人必须按照法律规定纳税。法定税收是依法治国理念在税收领域的具体体现。税收法律原则不仅具有促进民主法治和保护纳税人权利的功能,而且有助于巩固和提高人们对税收的认识和遵守,增强政府公信力,解决潜在的社会冲突。它已成为国家治理现代化和依法治国战略的重要举措(中国财税法学研究会会长刘剑文)。

1985年,全国人民代表大会将税收立法权授予国务院。一段时间以来,财政部、国家税务总局等财税部门根据国务院授权,多次改变消费税、资源税、增值税、房产税等税种的税收要素。上述成品油消费税就是一个例子。没有合法税收,很容易使部门利益制度化,程序不公开、不透明和不规范,缺乏公民的申诉表达和参与机制。缺乏稳定性将影响税法权威和市场预期的确定性。最终,政府的信誉和市场秩序将受到损害。因此,迫切需要制定消费税立法来限制行政权力的任性行为。

首先,税收是财政收入的一种形式,本质上是国家“分享”纳税人的财产。它把全民“同意”的法律原则放在最重要的位置,是税收的内在要求。另一方面,税收可能发挥的宏观调控功能是偶然的和补充的,过分强调是不合适的(刘剑文)。

因此,应在现行税收法定方案中尽快修改消费税法律。根据《立法法》第8条,消费税“税收的设立、税率的确定和税收征管等基本税制”应通过立法加以严格限制,以防止金融扩张趋势的出现。同时,调整消费税的功能设计,取消调控不力、抑制消费、财政贡献小的分类税。

附件:消费税项目和税率表

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